Focus sur la procédure administrative de mise en demeure de régularisation des constructions

 

 

Le Conseil d’Etat s’est récemment prononcé sur le sujet des darks stores dans une décision particulièrement commentée (Conseil d’Etat, ord., 23 mars 2023, n° 468360). Cela étant, cette dernière apportait également d’intéressantes précisions sur le régime juridique des mises en demeures prises par l’administration au titre des articles L. 481-1 et suivants du Code de l’urbanisme en cas de travaux irréguliers (régime introduit par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique). C’est donc l’occasion de revenir sur cet intéressant dispositif juridique.

 

Cette procédure récente, qui mérite encore d’être précisé sur plusieurs points, ouvre de larges possibilités aux autorités administratives compétentes en matière d’autorisations d’urbanisme individuelles, puisqu’il permet à celles-ci d’ordonner administrativement des régularisations ou remises en état sous astreinte, sans passer au préalable devant un juge.

 

En cas d’infraction pénale en matière d’urbanisme, la commune doit dresser un procès-verbal de constat, comme elle y est tenue. Le point est ancien et ne varie pas. Néanmoins, le maire peut désormais immédiatement demander une mise en conformité de la construction. L’arsenal dont dispose les communes en cas de travaux irréguliers se trouve ainsi sérieusement renforcé.

 

 

À quel moment doit intervenir la mise en demeure ?

 

La mise en demeure doit évidemment nécessairement intervenir une fois l’irrégularité de la construction constatée, tout en étant vigilant sur la procédure suivie (en mettant en œuvre une procédure contradictoire préalable notamment).

 

Surtout, elle ne peut intervenir qu’après l’édiction du procès-verbal d’infraction à la législation en matière d’urbanisme (Réponse ministérielle n° 00595, JO Sénat du 26 janvier 2023, p. 510). Le maire étant en situation de compétence liée, il doit établir le procès-verbal de constat qui relève de sa mission de police judiciaire exercée au nom de l’Etat.

 

Cette procédure administrative ne permet pas au maire de surseoir à statuer sur le déclenchement de la procédure pénale, même s’il considère que la situation régularisable. Les deux actions sont ainsi indépendantes.

 

Au demeurant, ce dispositif permet une intervention qui devrait être plus rapide que la seule voie pénale classique.

 

 

Que doit contenir la mise en demeure ?

 

Comme le Gouvernement l’a rappelé :

« Le maire d’une commune peut, une fois le procès-verbal d’infraction établi, mettre en demeure la personne responsable d’une infraction d’urbanisme de régulariser la situation, en précisant les opérations nécessaires à cette mise en conformité dans un délai déterminé par les services instructeurs en fonction de la nature de l’infraction et des moyens d’y remédier. » (Réponse ministérielle n° 00595, JO Sénat du 26 janvier 2023, p. 510).

 

Ainsi, l’autorité administrative doit demander toutes les mesures nécessaires pour remédier à l’irrégularité de la construction et assurer sa mise en conformité.

 

Cela peut notamment passer par la réalisation d’opérations supplémentaires sur les travaux en cause, ou encore de solliciter le dépôt d’une demande d’autorisation de régularisation le cas échéant.

 

La mise en demeure doit impérativement être assortie d’un délai qui, à son expiration, peut donner lieu à une astreinte (d’un montant maximal de 500 euros par jour de retard, sans pouvoir excéder un total de 25 000 euros), conférant ainsi un réel effet coercitif à la mesure administrative.

 

 

Que peut contenir la mise en demeure ?

 

Outre l’innovation des astreintes précitées, les mesures sont ici assez vastes, puisque le Conseil d’Etat est venu préciser que, si la mise en conformité l’impose, le maire peut aller jusqu’à ordonner la démolition de la construction irrégulière.

 

En ce sens, le Juge du Palais Royal a précisé :

 

« que, dans le but de renforcer le respect des règles d'utilisation des sols et des autorisations d'urbanisme, le législateur a entendu, que, lorsqu'a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d'aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d'une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation d'urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, mettre en demeure l'intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l'irrégularité constatée et les moyens permettant d'y remédier, soit de solliciter l'autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l'aménagement, l'installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l'impose, en procédant aux démolitions nécessaires. » (Conseil d’Etat, 22 décembre 2022, Villeneuve-les-Maguelone, n° 463331, Publié au Recueil).

 

Quelques jours plus tard, l’exécutif confirmera la possibilité affirmée par la décision précitée du Conseil d’Etat (Réponse ministérielle n° 01748, JO Sénat du 12 janvier 2023, p. 231).

 

Par ailleurs, la récente décision du Conseil d’Etat précédemment exposée (Conseil d’Etat, ord., 23 mars 2023, n° 468360) donne un champ particulièrement large à cette procédure de mise en demeure, puisqu’elle considère que celle-ci trouve à s’appliquer à l’ensemble des opérations soumises à autorisation d’urbanisme (dont le changement de destination concerné par cette décision), et non pas seulement aux travaux irréguliers.

 

Toutefois, ce nouveau pouvoir de police spéciale, accordé dans l’optique d’une plus grande effectivité du droit de l’urbanisme, pourrait être la source de plusieurs débats. Il sera désormais intéressant de voir, en pratique, le positionnement des Juridictions administrative sur son utilisation qu’en feront les communes, ainsi que ses interactions éventuelles avec la procédure pénale, les premières décisions rendues permettant déjà d’apporter de premiers éclairages.